Ny nationell praxis om tolkning av miljökvalitetsnormerna för vatten

Strikt försämringsförbud och små marginaler för att inte anses äventyra uppnåendet av miljökvalitetsnormerna, så har svensk praxis tidigare sett ut vad avser EU:s nu 23 år gamla ramvattendirektiv (2000/60/EG). Den 25 oktober meddelade dock Mark- och miljööverdomstolen vid Svea hovrätt slutligen dom i det uppmärksammade ’Fosfor-målet’ och tidigare nationell praxis tycks nu ta en ny riktning.

Den 14 december 2021 avslog mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt Ragn-Sells Treatment & Detox AB:s ansökan om miljötillstånd för återvinning av fosfor och restsyror ur huvudsakligen förbrända avloppsslamsaskor. Skälet var att verksamhetens utsläpp till en redan hårt belastad vattenförekomst av de särskilt förorenande ämnena (SFÄ) koppar, arsenik och zink samt det prioriterade ämnet kvicksilver, trots att rörde sig om gram, ansågs innebära en otillåten försämring av vattenmiljön. Härtill konstaterades att utsläppen i sig, och osäkerheten kring utgående halter vid fullskalig drift, skulle äventyra möjligheten att uppnå rådande miljökvalitetsnormer. Därav aktualiserades den s.k. ’stoppregeln’ i 5 kap. miljöbalken.

Sedan sökanden överklagat domen och meddelats prövningstillstånd under början av 2022 dröjde det fram till den 25 oktober 2023 innan dom slutligen meddelades av Mark- och miljööverdomstolen; med helt annan utgång än i underinstansen.

Med undanröjande av mark- och miljödomstolens dom framhåller överinstansen att utsläppen av särskilt förorenande ämnen visserligen ökar, men att ökningen är så begränsad att det inte kan anses ske någon förutsägbar höjning av koncentrationen av aktuella SFÄ vid någon representativ övervakningsstation på sätt som strider mot ramvattendirektivets försämringsförbud.

Mark- och miljööverdomstolen framhåller vidare att utsläppen inte heller kan anses innebära ett äventyrande av möjligheterna att uppnå aktuella miljökvalitetsnormer då det i äventyrandebegreppet ”ligger ett moment av hasard, högt spel, vågspel eller chanstagande, dvs. att man medvetet tar en så stor risk att den inte kan betraktas som acceptabel när det gäller möjligheten att uppnå rätt vattenkvalitet eller tillåter att möjligheten att uppnå rätt vattenkvalitet lämnas åt slumpen”. Domstolen menar därmed att det finns ”[..] ett ganska stort utrymme för att tillåta verksamheter och åtgärder som i och för sig innebär påfrestning för arbetet att förbättra vattenmiljön eller gör det svårare att uppnå rätt kvalitet. Det avgörande måste vara att det även om verksamheten eller åtgärden tillåts, med de villkor om försiktighetsmått som kan behövas och med hänsyn till utrymmet för att genom andra åtgärder kompensera för det försvårande som tillåtandet medför, fortfarande bedöms vara möjligt att uppnå rätt kvalitet på vattenmiljön”.

Vad tycker vi?

Sedan ramvattendirektivets tillkomst har EU-kommissionen återkommande riktat kritik mot Sveriges implementering. Kritiken har främst bestått i att Sverige tillämpat allt för generösa tolkningar av försämringsförbudet, i synnerhet efter EU-domstolens avgörande i den omskrivna Weserdomen.

Sedan huvudsakligen 2016 går det därmed att se en försiktighetstrend i domstolarnas tillämpning och tolkning av vad som utgör en ”försämring” i ramvattendirektivets mening. Denna försiktighet, vilken kan sammanfattas som att inga försämringar oavsett hur små tillåts, återspeglas även i mark- och miljödomstolens dom i förevarande fall och sätter fingret på regleringens problematik; verksamheter som gynnar miljön och som bidrar till att uppnå såväl nationella som internationella miljömål stoppas trots att deras miljöbelastning i realiteten är låg.

Mark- och miljööverdomstolens domskäl är härav lika delar överraskande som uppfriskande.

Beträffande försämringsförbudet är det visserligen av intresse att en faktisk påverkan på recipienten tillåts, om än liten. Desto intressantare är dock att nämnda påverkan ska vara förutsägbar vid någon representativ övervakningsstation. Med beaktande av underinstansens uttalande antyder Mark- och miljööverdomstolens dito att det inte enbart är relevant att beakta utgående halter från källan utan även hur dessa tas emot av recipienten. Resonemanget om att ”havet är stort” vilket avfärdats gång efter annan tycks således återkomma i en ny tappning, vilket synes skapa utrymme för att medge högre utsläppshalter så länge verksamhetsutövaren kan påvisa att dessa inte kommer belasta recipienten i otillåten utsträckning.

Särskilt tankeväckande är ovanstående i relation till det pågående arbetet med framtagande av ett nytt avloppsdirektiv i vilket en särskilt kritiserad aspekt har varit förbudet mot att tillgodoräkna sig den naturliga kväverening (retention) som är säregen för flertalet svenska sjöar. Ett sådant förbud skulle följaktligen stå i direkt kontrast till den tillämpning som Mark- och miljööverdomstolen nu gör.

Även i fråga om vad som anses utgöra ett äventyrande av möjligheterna att uppnå aktuella miljökvalitetsnormer skapas utrymme för praktiska lösningar när domstolen lyfter möjligheten att genom kompensationsåtgärder neutralisera det ’medvetna risktagande’ som en viss verksamhet medför i relation till miljökvalitetsnormerna. Huruvida domstolen menar att sådana åtgärder även kan vidtas för att kompensera en faktisk försämring av vattenkvaliteten är ovisst men högst relevant.

Sammanfattningsvis medger Mark- och miljööverdomstolens dom ett större handlingsutrymme för verksamhetsutövarna vid ansökan om nya eller förnyade miljötillstånd. Möjligheterna att beakta recipientens förmåga att omhänderta ämnen samt möjligheten att kompensera för risktagandet i relation till uppnåendet av beslutade miljökvalitetsnormer är välkommet, inte minst i relation till sådana verksamheter som utgör samhällsviktiga funktioner eller som är positiva ur ett långsiktigt miljö- och klimatperspektiv.

Mark- och miljööverdomstolen har lämnat s.k. ventil för att överklaga domen till Högsta domstolen. Huruvida vi har ny nationell praxis om tolkning av miljökvalitetsnormerna för vatten återstår därmed att se.

Denna nyhetsartikel är författad av Sascha Andersson med biträde av uppsatspraktikant Ida Zackariasson. Har du frågor eller vill få mer information om området är du välkommen att kontakta oss på Magnusson.